由房屋行政登记案引发的有关行政程序的理解与思考发布时间：2019-12-20 浏览：
由房屋行政登记案引发的有关行政程序的理解与思考
作者：朱俊营
房屋登记机关办理房屋登记行为，在有继承人未亲自到场也未委托代理人申请房屋权属登记的情形下，仅依据已经公证的遗嘱，为全体继承人办理的房屋行政登记及颁发的房屋所有权证、房屋共有权证的行为属于行政程序违法，均应当被依法撤销。行政相对人的程序权利是实体权利的保障，行政程序具有法定性的特征。只有那些能够对行政行为产生控制功能的程序，才有必要成为法定程序。《济南市村镇房屋权属登记管理办法》第四条规定：“本市市区范围内村镇房屋权属登记程序：（一）房屋权利申请人持有关资料，向房屋所在区房产管理部门提出房屋登记申请；（二）区房产管理部门依照申请对房屋现状进行勘察、测绘、初审，并报市房产管理局审核；（三）市房产管理局审核后，颁发房屋权属证书。《济南市村镇房屋权属登记管理办法实施细则》第三条规定：“市区范围内村镇房屋权属登记，房屋权利申请人持有关资料，向房屋所在区房管部门提出房屋登记申请；县（市）范围内村镇房屋权属登记，房屋权利申请人持有关资料，向房屋所在镇（乡）房管部门提出房屋登记申请。”第八条规定：“房屋权利申请人可以委托代理人申请房屋权属登记。应向房管部门交验代理人的有效证件以及经过公证的委托书。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第一款：“被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。”这是笔者2015年作为原告诉讼代理人代理的一起行政诉讼案件。2002年1月14日，济南市某局依据窦某某（已于2011年去世）、第三人翟某一提交的房屋所有权继承登记申请书、济房槐字第****5号房屋所有权证、公证书、身份证明等资料办理了坐落于槐荫区某处的房屋的继承登记手续，并为窦某某、翟某一分别颁发了济房权证槐字第****6号房屋所有权证、济房槐共字第****3号房屋共有权证，在原告翟某某未亲自到场也未委托代理人申请房屋权属登记的情形下，为原告翟某某颁发了济房槐共字第****2号房屋共有权证。原告翟某某对此行为不服，于2015年8月5日对被告济南市某某局提起诉讼。原告翟某某诉称，某局于2002年1月14日所办理的济房权证槐字第****6号房屋所有权证中原告系房屋所有权人之一，但在办理该房屋所有权证时，原告在外地，对此事根本不知情，该房产证的所有的申报登记上原告的名字及手印均系第三人伪造的，故某局据此办理的房屋行政登记均应被撤销。被告市某某局称，2002年1月14日，其依据房屋所有权继承登记申请书、济房槐字第****5号房屋所有权证、公证书、身份证明等资料为申请人窦某某、翟某某、翟某一办理了坐落于槐荫区某处的房屋的继承登记手续，颁发了济房权证槐字第****6号房屋所有权证、济房槐共字第****2、****3号房屋共有权证。上述登记发证行为符合《济南市村镇房屋权属登记管理办法》、《济南市村镇房屋权属登记管理办法实施细则》之有关规定，程序合法，依据充分，并无不当。2014年3月21日，翟某某已向其申请办理上述房屋共有权证的遗失补证，且已在集体组织内张贴公告，翟某某没有提出异议，说明其对其2002年1月14日的办证发证行为是认可的，所以请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。（一）一审判决撤销登记及产权证书，被告不服于法无据济南市槐荫区人民法院于2016年6月27日作出（2015）槐行初字第*号行政判决书，判决撤销被告市某某局于2002年1月14日就坐落于槐荫区某处的房屋为窦某某、翟某某、翟某一办理的房屋所有权（继承）登记行为及分别为窦某某、翟某某、翟某一颁发的济房权证槐字第****6号房屋所有权证、济房槐共字第****2号房屋共有权证、济房槐共字第****3号房屋共有权证。济南市槐荫区人民法院经审理认为，某局于2002年1月14日依据窦某某、第三人翟某一提交的房屋所有权继承登记申请书、济房槐字第****5号房屋所有权证、公证书、身份证明等资料办理了坐落于槐荫区某处的房屋的继承登记手续，并为窦某某、翟某一分别颁发了济房权证槐字第****6号房屋所有权证、济房槐共字第****3号房屋共有权证，在原告翟某某未亲自到场也未委托代理人申请房屋权属登记的情形下，为原告翟某某颁发了济房槐共字第****2号房屋共有权证的具体行政行为时主要证据不足，不符合《济南市村镇房屋权属登记管理办法》第四条、《济南市村镇房屋权属登记管理办法实施细则》第三条、第八条的规定。窦某某、第三人翟某一提交的房屋所有权继承登记申请书，是在涉案房屋共有权人翟某某未到场也未委托代理人申请房屋权属登记的情形下提交，且该申请书中“申请单位（人）保证”一栏中“翟某某”的签字及手印并非原告翟某某本人所签所留，故窦某某、第三人翟某一的行为属于《城市房屋权属登记管理办法》（中华人民共和国建设部令第57号）第二条规定中申报不实的情形，故某局为窦某某、翟某一及翟某某分别颁发的济房权证槐字第****6号房屋所有权证、济房槐共字第****3号房屋共有权证及济房槐共字第****2号房屋共有权证亦属于应当被注销的房屋权属证书，且上述登记发证行为实际上是一个具体行政行为，不能分割裁判，而应视为一个具体行政行为进行裁判，故不适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第一款：“被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。”的规定。在法院向原告翟某某释明后，原告翟某某对此未提出异议。本案被告市某某局不服一审判决，向山东省济南市中级人民法院提出上诉，经二审审理后，济南中院于2016年12月12日作出（2016）鲁01行终**号行政判决书，判决驳回市某某局的上诉，维持原判。
本案的实质问题是在相关民事权利分配已经过公证且三位继承人之间为直系亲属的前提下，仅有一名未实际到场申请办理房屋登记手续的情况下，市某某局所办理的房屋登记行为及为窦某某、翟某一及翟某某分别颁发的济房权证槐字第****6号房屋所有权证、济房槐共字第****3号房屋共有权证及济房槐共字第****2号房屋共有权证亦属于应当被注销的房屋权属证书是否构成程序违法。
济南市槐荫区法院经审理认为某局为窦某某、翟某某、翟某一颁发济房权证槐字第****6号房屋所有权证、济房槐共字第****2号房屋共有权证及济房槐共字第****3号房屋共有权证的行为实际上是一个具体行政行为，不能分割裁判，而应视为一个具体行政行为进行裁判。本案在合议庭合议过程中存在两种意见：第一种意见认为市某某局的作出的具体行政行为所依据的遗嘱公证书等能够体现当事人之间民事关系的材料均真实、合法且有效，仅一名当事人未到现场提交申请材料不影响行政行为的法律效力，市某某局的房屋登记行为应予维持。第二种意见认为在原告翟某某未亲自到场也未委托代理人申请房屋权属登记的情形下，窦某某、第三人翟某一提交的房屋所有权继承登记申请书，在该申请书中“申请单位（人）保证”一栏中“翟某某”的签字及手印并非原告翟某某本人所签所留，市某某局据此办理房屋行政登记的行为属于违反法定程序，依法应当被撤销。行政程序是行政机关实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序所构成的一个连续过程。行政机关实施行政行为离不开行政相对人的参与，因此，行政相对人参与行政行为的程序也是行政程序也是行政程序必不可少的内容，主要行政程序的欠缺，将直接影响行政行为的合法性。《济南市村镇房屋权属登记管理办法实施细则》第三条和第八条规定了房管部门在办理村镇房屋权属登记时所应当遵循的行政程序，即“房屋权利申请人持有关资料，向房屋所在区房管部门提出房屋登记申请；县（市）范围内村镇房屋权属登记，房屋权利申请人持有关资料，向房屋所在镇（乡）房管部门提出房屋登记申请。”当房屋权利人本人不能提出申请时 “房屋权利申请人可以委托代理人申请房屋权属登记。应向房管部门交验代理人的有效证件以及经过公证的委托书。”根据上述规定，房屋主管部门办理房屋登记时，房屋权利人应到场，不能到场时应当提供合法有效的委托书，这应是房屋行政机关在实施房屋行政登记行为时的强制性程序，必须严格遵守，不得擅自增加或减少，违反强制性程序在司法审查中将导致行为的撤销。本案中，市某某局在受理房屋权利申请人提出的房屋登记申请时，在不能证实该申请是否是原告翟某某真实意思表示的情形下，办理了房屋所有权（继承）登记并颁发了上述房屋所有权证和共有权证，属于违反了强制性程序，应当按照行政诉讼法的相关规定予以撤销。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，行政程序具有法定性，只有那些能够对行政行为产生控制功能的程序，才有必要成为法定程序；成为法定程序后便意味着无论是行政机关还是行政相对人，在进行法律活动时均须遵守预定的行政程序，任何违反行政程序的行为，都将产生不利的法律后果。只有那些能够对行政行为产生控制功能的程序，才有必要成为法定程序。比如某些行政机关的内部审批程序，因其不具有针对行政相对人的特定功能性，因此没有必要将其法定化。任何法律实体权利如没有相应的法律程序权利予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也是没有意义的。在行政法律关系中，当事人的法律程序权利只能通过相应的行政程序来保障。本案中，在翟某某未亲自到场也未委托代理人申请房屋权属登记的情形下，市某某局仅依据公证的遗嘱，为全体继承人办理的房屋行政登记及颁发的房屋所有权证、房屋共有权证的行为属于行政程序违法。
朱俊营，山东盈德律师事务所执业律师。2004年，毕业于山东大学法学院，2005年起从事律师行业。现为中华全国律师协会会员、济南市律师协会行政法委员会委员、济南市律师协会参政议政委员会委员，同时具有注册税务师资格证书。2014年，朱俊营律师接受司法部派遣，志愿到西藏自治区日喀则市亚东县，为当地政府与群众提供为期一年的免费律师服务。2015年被西藏自治区司法厅授予“西藏法律援助优秀律师”。同年被司法部、中华全国律师协会等六部门授予“2014年度1+1中国法律援助志愿者行动优秀法律援助律师”。目前为多家政府机构、企事业单位提供常年法律服务。从业十余年来，承办各类案件数百起，在行政法、建筑施工、合同纠纷、公司治理与股权纠纷、知识产权、婚姻家庭、人事管理、刑事辩护等多领域积累了丰富的实践经验，具有很高的法律素养与法律技能。擅长重大行政决策合法性审查、行政复议与诉讼、民商法学、涉税事务、刑事法学等领域的法律事务。地址：山东省济南市泺源大街229号金龙大厦主楼22楼山东盈德律师事务所
