村民通过自治程序形成的征收安置补偿方案的可诉性分析（盈德行论第5期））发布时间：2020-05-15 浏览：
“被征收人生活水平不降低，长远生计有保障”这是对征收补偿行为的最低要求，国有土地上房屋征收与补偿的法律依据与实践已经相对成熟与完善，而集体土地上房屋征收补偿的相关法律法规尚有待完善。由于我国现行法律、行政法规、规章、地方性法规未授予任何行政机关对集体土地房屋作出房屋征收决定的行政权力，所以，在不少地方出现了村民通过自治程序形成征收安置补偿方案的“征收”方式。“旧村改造”“新农村建设”“合村并居”一般不具有法律强制性，属于村民自治的范畴，特点是自愿原则，但是在此过程中通过自治程序形成的征收安置补偿方案、强制拆迁行为往往侵害农民利益，涉嫌违法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”该条赋予了村民会议或村民代表会议可以在《村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项的权利，因此，在处理“旧村改造”“新农村建设”“合村并居”中，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定的前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事宜，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题，村民也应遵照执行。但是，在这种情况下，必须满足两个前提条件：一方面，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。另一方面，村民会议或者村民代表会议应严格遵照法定程序，充分听取村民意见，相关决议与村民协商一致。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”依据上述规定行政机关是集体土地征收补偿安置工作的法定主体，其应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任。实践中，有的《补偿安置方案》虽经村民委员会讨论通过，形式上符合“村民自治”的要求，但如果行政机关在集体土地征收项目中发挥的作用已经超出《村民委员会组织法》所规定的指导、支持和帮助，而是实际主导、组织和控制，相关土地整体开发利用行为也超出了《村民委员会组织法》对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位，那么《补偿安置方案》的制定和实施行为不属于村民自治行为，属于行政诉讼受案范围。或者说如果征收补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或受益主体以及实际的征收实施主体均是政府及有关部门，则应当认定该行为超出了村民自治行为的范围，有逃避征地批准法定程序之嫌，相关行为属于行政诉讼受案范围。盈德行政诉讼律师认为，“村民自治”模式下征收行为的性质，应当综合考虑拆迁补偿方案的实际制作主体、实际补偿主体、政府的参与程度、土地征收后的用途等情形来加以确定。虽然现实中由村委会牵头，村民通过自治程序形成征收安置补偿方案，进行征收安置补偿工作的情况大量存在，但司法实践对此持否定态度，最高人民法院通过数份再审裁定均确认：征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，责任之所在，并不宜假借村民自治形式进行。《行政强制法》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制拆除合法房屋的步骤、程序和方式具有明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权通过自治程序形成的征收安置补偿方案、实施强制拆迁和强制拆除。结合最高人民法院数份裁定书的裁定结果和司法倾向，一般我们认为所谓村民通过“自治程序”形成的征收安置补偿方案，不具有合法性。村民若认为以此程序形成的征收安置补偿方案存在补偿标准过低、程序违法或者其他侵害自身合法权益与财产利益的情况下，可以依法向人民法院提起行政诉讼。盈德行政诉讼律师团队由资深律师领衔，荟集众多具有深厚行政诉讼理论基础和丰富行政诉讼实践经验的律师，团队办理了大量行政诉讼案件，取得了优异的成绩。盈德行政诉讼律师团队以维护当事人合法权益为己任，致力于为当事人提供专业、优质、高效的行政诉讼法律服务。
